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审计项目和审计组织方式“两统筹”研究
——基于杭州市的实践

发布日期:2021-06-04 09:29 访问次数: 信息来源:市审计局

【摘要】当前,按照党中央、国务院的有关要求,为进一步优化审计资源配置,大力推进审计全覆盖,健全审计组织管理,更好发挥审计监督作用,亟需加强审计项目和审计组织方式的“两统筹”研究。本文立足“两统筹”优化项目计划和组织方式改革,分析当前形势下推进实施“两统筹”的目标任务,阐述“两统筹”实施过程中存在的困难,基于杭州市的实际,结合“两统筹”方面已有的实践,探索构建“统+融”的两统筹杭州路径。

【关键词】审计、“两统筹”、杭州路径


一、研究背景与研究意义

审计工作的合理统筹能够有效撬动审计在国家治理中的积极作用。但审计机关,尤其是地方审计机关在当前阶段面临任务重和人员少的矛盾,存在人员力量与其知识结构、业务专长、职业精神等不相匹配的问题。在这种情况下,若忽略对审计工作的合理统筹,将加剧有限的审计资源和繁重的审计任务之间的冲突,不仅制约审计任务的达成,还抬升审计成本,降低审计工作的效能和满意度,最终导致审计的监督和政策支持作用难以适应国家治理现代化的需要。为此,审计署在2019年发布了《关于做好审计项目、审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》(审办发〔2019〕9号),要求各地审计机关以审计项目和审计组织方式的统筹为先导,提升审计工作的合理统筹。“两统筹”工作具有深刻的现实背景和意义。

(一)研究背景

1.推进国家治理体系和治理能力现代化。十八大以来,党和国家越来越重视发挥审计在国家治理中的作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提到了要加强党内、人大、民主等各类监督制度建设,尤其提到了要加强审计监督,要加快形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督的效果和合力。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确提出,到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。另外,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十九届四中全会系统提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标与制度体系,对把制度优势更好转化为国家治理效能提出了明确要求。而审计监督作为国家监督体系的重要组成部分,可以覆盖政治制度、社会治理、经济建设、生态文明等各个方面。要根据全会精神和党中央的方针政策,切实做到思想统一和行动统一,充分发挥审计监督在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。可见,审计监督是落实国家治理中对权力进行制约、监督的一个重要组成部分,强化审计监督是健全国家治理的重要路径。

2.中国特色社会主义审计事业进入新时代。十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这个重要论断对党和国家工作提出了许多新要求。国家审计所处的政治、经济、社会、文化、生态等环境发生了重大变化,审计工作的目标定位、职能作用、任务重点都随之发生了变化。加强党对审计工作的领导,既是新时代加强和维护党中央集中统一领导的必然,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

在领导体制方面,强调加强党对审计工作的领导,新组建了中央审计委员会,由习近平总书记亲自担任中央审计委员会主任。在职能定位方面,习近平总书记关于审计工作的重要论述中对审计职能定位作出了重要阐述,将审计定位为党和国家监督体系重要组成部分,要更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。在体制机制方面,习近平总书记关于审计工作的重要论述中对审计工作体制机制进行了阐述,提出构建权威高效的审计监督体系,要完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。在职责范围方面,习近平总书记关于审计工作的重要论述提出了具有划时代意义的审计职责新范围,即实行审计全覆盖,即对重点部门、单位每年审计,其他审计对象1个周期内至少审计一次,对领导干部任期内至少审计1次,对重大政策措施、重大投资项目和重大突发事件开展跟踪审计。同时,首次提出了重大政策措施落实情况跟踪审计和领导干部自然资源资产离任审计,把审计工作提到了国家治理的战略新高度。

(二)研究意义

1.加快实现审计全覆盖的内在需求。习近平总书记在福建、浙江工作期间就提出了审计全覆盖思想,要求加大审计监督的深度、广度和力度;在2006年到浙江省审计厅调研时讲了三句话,以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信。他强调审计机关作为监督部门,自身的建设和管理是依法有效履行监督职责的前提和保障,是维护审计工作的独立性、客观性和公正性的内在需求[①]。2018年5月的中央审计委员会第一次会议上他再次强调了这一总要求,这既是审计机关、审计干部,也是审计事业助力国家治理现代化进程的基本遵循,也为更好实现审计项目和审计组织方式“两统筹”诠释了新的路径。

党的十八大以来,中央一系列重大决策部署和重要文件,对审计全覆盖提出了明确的要求:强调审计机关要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制,“坚持党政同责、同责同审”,做到“应审尽审”;对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。中央两办于 2015 年出台了《关于实行审计全覆盖的实施意见》。其中主要包括了“四个全面”的审计战略目标、加强统筹整合审计资源以及创新审计技术等七个方面。该《意见》的提出为审计资源的人力、物力、财力等等各方面的统筹提供了制度决策层面的支持,也为本课题提供了政策性的依据支撑。审计全覆盖有助于推进审计工作实现现代化发展,而建立并健全积极有效的监督和管理的工作机制,必须要以实现“四个全面”的审计全覆盖作为工作目标,以此更好地统筹和整合审计资源,完善审计的现代化管理模式。至此,审计全覆盖是新时期党中央交给我们审计机关的重大时代性的任务和改革,这也要求了新时期审计人必须全面履行审计监督职责,充分发挥审计的监督和服务职能。2019年3月4日,审计署出台了《审计署关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》,以进一步优化审计资源配置,大力推进审计全覆盖。

2.构建统一高效审计监督体系的现实需要。统筹资源、优化职责、保障统一高效,是解决审计力量分散、职能交叉和审计盲区等问题的现实需要。习近平总书记关于审计工作重要论述精神从战略高度明确了新时代审计工作的新使命、新定位、新任务、新要求。面对新任务新要求,审计机关有限的审计资源和日趋复杂化的审计任务之间的矛盾进一步加剧,加之审计干部队伍的能力结构不优、专业化水平不够等问题已经成为制约国家审计发展的瓶颈。国家审计可以整合哪些资源,如何利用好内部审计资源和社会审计力量,增强合力提高效率成为重要抓手。审计需要建立与其他监督部门的协同工作机制,以形成监督合力。要探索完善审计机关与纪检监察机关、巡视巡察机构等重要部门的协作机制,信息共享机制、整改联动机制,发挥重要部门主要问题定性、合力促进审计整改、研究提出体制机制制度问题解决建议、审计结果报送利用等方面的作用,通过重要部门参与审计项目全过程,借力不断提升审计价值。同时,在大数据背景下,审计内外部环境都发生了深刻的变化,对审计对象、内容、方式方法、项目管理等均产生实质性影响。审计机关需要重新思考战略、审计目标、审计流程等问题,将审计信息化嵌入审计工作各环节,实现审计工作的数据共享、业务协同和审计方式方法创新。

3.推动落实“基层减负年”的具体要求。近年来,中央对基层负担问题愈加重视,中办印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,从解决形式主义的政治高度提出具体解决措施,切实减轻基层负担。作为党的工作部门和宏观经济管理部门的审计机关,应强化服务中心、围绕大局意识,树立基层减负意识。目前,我市发改、财政、城建等几大部门均反映审计监督接待任务较重,一年要接受好几批审计任务,审计署特派办、省审计厅、市审计局、巡视组、巡察组轮番来审,接受审计频次较高。不可避免的出现审计对象重叠情况,扎堆审计、重复审计较多。这个时候作为审计机关,就要把推动基层减负作为重工作,要主动作为,在加强自身建设的同时,完善审计监督的内控制度,强化审计的边界意识,从而优化审计的资源配置作用。在审计项目安排的时候,尽量做到一个审计组完成一个区域或一个被审计单位的所有事项的审计工作,避免不同的审计组一而再再而三地对同一个地方重复审计,以此减少审计的频次;在制定审计实施方案时,要聚焦重点,与管辖地审计机关在审计内容和重点上作适当区分,以达到减少现场审计实施时间的目的;在审计实施过程中,科学合理地要求被审计单位提供相关资料,有电子数据的尽量提供电子资料,避免因审计工作不统筹而给被审计单位增加日常的工作负担;审计过程中与被审计单位人员沟通时,要根据审计需求提出切实合理的要求,避免重复提供数据资料,尽量减少被审计单位的工作量。

二、文献综述与实践探索

审计署出台了《审计署关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》(审办发〔2019〕9号)、《“两统筹”常见问题解答》(一)(二)(三)等文件,要求:强化审计项目统筹,充分发挥好政策跟踪、预算执行、经济责任审计等平台作用,加强不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接,积极探索融合式、嵌入式、“1+N”等审计项目组织方式,努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”,最大限度扩展审计覆盖面。强化审计组织方式统筹,积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置,根据审计项目特点,统筹调配审计资源,强化审计机关之间的上下联动和横向协作,加强审计成果和信息共享,发挥整体合力。同时,还需要聚焦审计重点,优化政策跟踪审计组织方式;加强审计机关之间的沟通衔接,形成全国审计工作一盘棋;严格审计计划执行,强化审计项目组织管理。

浙江省审计厅出台了《浙江省审计厅关于贯彻落实审计项目审计组织方式“两统筹”工作的实施意见》(浙审秘〔2019〕53号)、《浙江省审计厅关于进一步推进审计项目组织方式‘两统筹’工作的通知》(浙审秘〔2019〕79号)等文件,要求充分运用政策跟踪审计、财政审计大格局和经济责任审计全覆盖“三个平台”工作机制,进一步强化审计项目和审计组织方式“两统筹”。一方面,强化审计项目统筹,一是以财政审计大格局平台统筹项目安排;二是以经济责任审计全覆盖平台统筹项目安排;三是以政策跟踪审计平台统筹项目安排;四是以被审计对象统筹项目安排;五是以审计实施主体统筹项目安排。另一方面,强化审计组织方式统筹。对省、市两级审计过程中发现的具有普遍性和典型性的问题,采用上下协同和联动的形式,由点到面,提升审计项目的高度和深度;对被审计数量较多的对象,可以将以前年度发现的某个专题或典型事项作为审计重点,有针对性地分专题开展专项审计或审计调查;优化和推广应用“大项目”审计组织方式,探索数据综合分析基础上的专题审计模式。

(一)理论研究现状

审计项目统筹方面。张帆、吕光伟、黄义朝、赵振华、王珂、刘黎霞、刘鑫和孙明秀(2017)提出规范审计项目统筹应着重于以下几点:一是完善项目计划的编制主体,提高项目计划编制的准确度。审计机关应根据国家宏观经济形势,结合本地区发展的经济热点和工作重点,以建立数据库的形式,通过调研和摸清家底的方式,编制出一套适用性较强、时间性较广的适应审计全覆盖战略的长远审计规划和年度计划。二是关注审计发展趋势,合理编制审计的中长期项目规划。根据本地区经济发展情况,结合本级审计机关的人员发展梯度,科学编制审计机关的3 至5年审计项目发展规划。三是打破处处室、科室之间的管理界限,建立以项目为主体的立体交叉审计模式。四是打破项目计划的边届,建立多项目交融式审计。胡自霞(2015)以审计资源要素的视角,阐述了资源整合对于审计整体优势的意义,提出要明确管理原则,加强管理环节的监督。

审计组织方式统筹方面。王金田(2016)强调了扁平化管理的优越性,认为优化组织结构,减少管理层级,增加管理幅度,在第一时间将审计决策传递到审计一线是一种提高审计效率,统筹审计组织方式的管理模式。乔雅婷(2017)以审计流程和审计管理的视角,阐述审计全覆盖的内涵和路径研究,结合数据库、大数据、云审计等概念,提出实践性的建议和对策。进一步强调了大数据运用的重要性。王永在(2017)以基层审计机关的视角,阐述了为达成审计全覆盖监督目标所面临的困难,提出首先要明确目标要求,在此基础上狠抓队伍建设,加强人员综合素质管理,做到强化审计的改革以及对审计各方面的创新。

(二)实务探索现状

重庆、辽宁等各地审计机关都对审计项目和审计组织方式“两统筹”进行了积极有益的实践探索,如:

重庆市:精心筹划项目计划。重庆审计局在筹划市本级的审计项目时,充分利用资源整合的原则,结合高效的联动,做到项目衔接、成果共享。大力统筹了市级与区县的财政预决算审计、市级部门的预算执行情况和财政财务收支情况的审计,并嵌入了“三公”经费使用情况、行政事业单位国有资产管理、网络安全建设和绩效、党费使用管理情况等4个专项审计,按照先总体分析、再根据疑点逐个核实、最后聚焦分析研究的大数据方式开展审计,拓展了审计监督的广度和深度。严格审核区县计划。各区县审计机关在保证审计覆盖面的前提下,将项目个数调减了200多个,调减率达15.6%。

辽宁省:以专题形式着力推进审计“两统筹”。一是围绕中心选取审计专题,选取地方政府负债、土地整理、国有企业国有资本、乡村振兴等11个专题内容,统筹开展审计项目。二是围绕专题安排审计资源。11个审计专题由9个业务处室负责,其中一个最大的专题由23个处室合力参与推进。三是统筹资源做细做实方案。抽调力量、协调各方力量开展对11个审计专题开展数字化审计模式,通过运用“大数据”审计技术方法,减少被审计单位配合审计工作的负担,提高审计质量和效率。四是落实方案促进统筹。项目组织方式上每个专题均由厅领导担任审计组长,重点突出,靠前指挥。

河北石家庄:探索政策跟踪审计“453”工作模式。一是推进“四统一”,强化审计工作统筹模式。通过成立重大政策跟踪审计处,制定重大政策跟踪审计工作“统一研判、统一实施、统一上报、统一整改”的“四统一”。二是实现“五强化”,强化上下级项目管理,强化“问计促审计”,强化“以审代训”,强化培训成果,强化资源的合理共享机制,不以传统的处室为界,协调各方审计力量,整合资源,以老带新,发挥互补作用。三是突出“三提高”,强化数据分析和现场核查,提高计算机审计能力;强化跟踪审计平台建设,提升审计工作效率;突出审计事项督办系统应用,提高工作完成时效。

综上,全国各地审计机关都基于各自的特点,对审计项目和审计组织方式“两统筹”开展了有效的探索,在体制机制方面出台了一系列政策文件,在审计项目操作方面融入了较多创新思路,尝试了科学审计模式。但各地审计机关的“两统筹”改革尚处于探索阶段,仍面临较多困难和问题,并未形成一套各具特色的科学体系和较为成熟的经验做法。课题组基于此现状,研究了当前形势下的“两统筹”工作,并探索了杭州市“两统筹”工作的主要路径。

三、“两统筹”的理论框架分析

(一)审计项目和审计组织方式“两统筹”的内涵与关系

1.“两统筹”的内涵。推进实施审计项目和审计组织方式“两统筹”是增强审计监督效能,更好发挥审计监督作用的重要举措,也是全面贯彻落实习近平总书记关于深入推进审计全覆盖的重要指示精神,向统筹要效率,靠创新提效能,盘活用好审计资源,缓解人少事多矛盾,扩展审计监督的广度和深度,消除监督盲区的关键一招。科学合理地统筹安排实施审计项目,不仅可以在尽量避免交叉重复审计的情况下扩大审计覆盖面,减轻被审计单位和基层审计人员的负担,还可以加大资源整合力度,强化沟通协调,加强成果共享,避免各自为政,着力提高审计监督整体效能[②],同时也是新时代背景下坚持科技强审,积极开展大数据审计,加大审计创新力度的必然要求。

审计项目统筹是指各审计机关应根据预定承担的审计任务科学合理地规划与实施具体的审计项目,具体而言,应充分发挥好政策跟踪、预算执行、经济责任审计等平台作用,加强不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接,努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”,最大限度扩展审计覆盖面。对机关事业单位,可融合开展部门预算执行审计和领导干部经济责任审计;对国有企业和金融机构,可融合开展领导人员经济责任审计、政策跟踪审计、专项审计或审计调查等。科学组织实施审计项目,尽量安排由同一个审计组对同一个被审计单位进行审计,一方面可有效缓解审计机关人少事多的矛盾,也有利于减少对被审计单位的影响[③]。

审计组织方式统筹是指各审计机关为高效率实施与完成审计项目而对人、财、物等资源的优化配置提供管理模式或组织结构的创新性改造,具体而言,各审计机关在积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置时,应根据审计项目特点,积极探索融合式、嵌入式、“1+N”等审计项目组织方式,统筹调配审计资源,强化审计机关之间的上下联动和横向协作,加强审计成果和信息共享,发挥整体合力。对在中央层面审计发现的普遍性、典型性问题,可采取上下联动的方式,由点及面,增强审计项目的整体性和宏观性。对数量较多的被审计对象,可将以往审计发现的某类突出问题或事项作为主线,有针对性地分专题开展专项审计或审计调查,进一步发挥好审计建设性作用,同时扩大审计覆盖面[④]。

2.“两统筹”之间的关系。审计项目和审计组织方式是相辅相成,紧密联系的。一项审计任务,包含了项目计划、组织方式、审计方法、审计结果运用等多个方面。而审计项目计划和审计组织方式是一项审计任务最前沿的两个方面,一个好的项目,离不开健全的审计组织模式;而健全的审计组织模式,是基于一个好的项目计划开展的,故两者之间是相辅相成,紧密联系的。在当前审计机关资源不足、任务较重的前提下,加强审计项目计划和审计组织方式的统筹管理,可以进一步优化配置审计资源,扩大审计覆盖面,提高审计效率,从而更好地发挥审计监督作用。可见这两个方面的统筹可以达到1+1>2的效果。

(二)推进实施“两统筹”的目标任务

1.高效实现审计全覆盖。审计全覆盖既是党中央交给审计机关的一项重大任务,也是全面履行审计监督职责,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的必然要求。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求[⑤]。从杭州市的实际情况来看,目前,市本级约有各类财政预算管理单位540家、国有企业(含二、三级投资企业)726家,而审计局在编在岗审计干部仅90余人(含事业单位),人均审计对象达14家。越是基层审计机关,该问题越是突出,以杭州市萧山区为例,2018年底审计对象达556家,包括21个镇街、4个平台、379家部门预算单位(学校及医院209家)、国有及国有控股企业126家(投资融资型国有平台企业6家)、供销社及下属企业26家;还有108名领导干部的经济责任审计和大量政府投资项目,而该区审计机关仅有40人左右。一方面,由于审计力量薄弱存在审计监督覆盖不够到位的问题,另一方面,因组织方式不够科学导致一定程度存在交叉重复审计现象,进一步加剧了有效审计监督和资源配置不足的矛盾。因此,立足“两统筹”优化审计项目计划和组织方式改革,成为加大审计监督全覆盖的必由途径。

一是落实以习近平同志为核心的党中央提出的各项要求。党的十八大以来,党中央、国务院就加强审计工作、完善审计制度出台了一系列重大举措,国务院《关于加强审计工作的意见》,中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件都明确提出,要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计区覆盖。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调,要拓展审计监督广度和深度[⑥]。

二是推动社会主义市场经济高质量发展。审计是党和国家监督体系的重要组成部分,1982年宪法正式确立为国家审计制度。改革开放40年来,审计机关积极履职尽责,做到公共资金运用到哪里、审计监督就要跟进到哪里,公共权力运行到哪里、审计监督就要延伸到哪里,以此更好发挥审计规范社会主义市场经济秩序、推动经济高质量发展的作用[⑦]。

三是推进国家治理体系和治理能力现代化的提升。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,具有专业性强的独特优势,实行审计全覆盖,推动完善经济领域机制体制,对于加强和巩固党的执政地位、维护国家和社会长治久安,具有十分重要的意义[⑧]。

2.优化创新审计管理模式。传统审计项目组织方式最突出的问题是上下联动和横向协作不足,在审计计划安排、审计重点统一、审计对象确定等方面都存在“碎片化”问题,往往难以避免不同审计机关、不同审计处室对同一地域、同一单位、同一事项的交叉重复审计,既与中央为基层减负的要求精神不符,也不利于改善审计机关在各级党委政府及相关部门中的形象。

一是提升审计业务质量。新形势下的审计范围包含了全部的公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等,随着审计监督范围和领域的不断扩展,审计行业越来越多,被审计对象也越来越复杂,审计机关面临的审计环境和审计事项也越来越繁琐和严峻。这就给新时期的审计人员带来了新的挑战,不仅要具备良好的思想道德素质,还要具备优秀的身体素质和心理素质。另外,更重要的是优化已有的知识储备,学习并掌握熟悉被审计行业的基本知识和薄弱环节,不断掌握新的审计技术和方法,以此提升审计全覆盖要求下的审计质量。

二是创新审计技术方法。根据新形势下的审计要求,审计机关要提升审计质量,就要在有限的审计时间范围内,充分利用各种审计资源和审计技术方法,以全面准确反映审计发现问题。面对堆积如山的财务资料、决策资料、业务资料等,要在审计资料中发现问题,若运用传统的审计方法,不做较大的延伸审计,难以在短时间内发现重大问题线索。这就要求审计机关重视科技强审,提高非现场审计工作的效率,其中最典型的就是运用大数据审计手段。

三是优化审计组织模式。为进一步扩大审计覆盖面,现有的传统的审计组织模式还存在一定弊端,实施主体应从依靠国家审计转变到充分利用社会审计和内部审计资源。另一方面,为避免审计项目在年初安排时存在重复和交叉,被审计单位在一定周期内被不同类别的审计项目审计多次的现象,要积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置,根据审计项目特点,统筹调配审计资源,强化上下联动和横向协作,加强审计成果和信息共享,发挥整体合力。

3.缓解审计力量不足。目前的审计机关,普遍存在的难题就是传统人力资源难以实现高质量的审计全覆盖,人员少任务重的矛盾逐年加深,受知识结构、专业技术的限制,审计干部更难适应当前形势下党委政府对审计工作的新要求,尤其是资源环保、金融投资、重大创新项目、国家重大政策跟踪等领域普遍存在专业力量不足的矛盾,而深入探索实施审计“两统筹”将有助于有效缓解上述问题。

一是健全干部培养和管理体制。为适应审计全覆盖及新形势下的审计要求,作为党委政府的监督部门,审计机关各级党组织要认真履行管党治党政治责任,强化审计机关的队伍建设,加快审计干部培养,健全管理机制,合理配置审计资源,把队伍建设和管理作为一项基本建设和管理常抓不懈、抓紧抓实,从严管理审计队伍,严格执行各项财经工作纪律,做到忠诚、干净、担当。

二是培养复合型审计人员。党的十九大提出,实施科技强审战略,是当前形势下新时期审计改革的有力措施,是进一步实施审计全覆盖的重要举措,通过现代化的大数据技术与审计工作模式相融合,逐步改变原有的审计理念和思路,提升审计监督的深度和广度。而目前的现状是各基层审计队伍掌握大数据分析专业技术的极少,同时具备审计专业能力和信息化分析能力的人才依然缺乏。另外,审计业务人员日常安排的审计项目紧凑,接受大数据审计业务培训的时间和机会也较少,缺乏在信息技术方面的应用能力和操作能力,对大体量数据的分析存在困难,切实需要培养一批审计和计算机能力兼具的复合型的审计人员。

三是探索建立向上向外借力机制。探索建立健全专业化人才的“双向流动”机制,市局可以立足区县资源共享,采取“以审代训”“以审帮扶”,在计算机审计领域探索互派人员参加对方项目的模式,发挥上下级审计机关间的互助帮带作用;探索向行业监管部门借力的途径,如向财政、税务等行业职能部门借力开展专项审计调查。通过各个层面的借力,进一步提升审计人员专业化水平和自身素质。

(三)当前推进“两统筹”面临的困难

为进一步解决审计全覆盖探索中的困难,2019年1月,胡泽君审计长在2019年全国审计工作会议上提出要加强审计工作统筹、创新优化审计组织方式的要求。审计项目和审计组织方式的“两统筹”是新形势下系统性、全面性研究审计组织效能优化的重要举措,是实现审计全覆盖的必然要求。主要表现在:一是解决审计机关资源不足的现实需要;二是提高审计工作效率的必然选择;三是促进审计成果运用的客观要求。但是,新事物的推动需要一个过程,也存在实践中的困难。结合杭州市的实践,课题组分析了当前推进“两统筹”面临的困难。

1.审计计划安排的上下统筹与时间统筹

一是向下统筹易,向上统筹难。在项目计划方面,下级审计机关缺乏对上级审计机关的总体布局了解,尤其是涉及特派办审计项目,难以在计划阶段有效统筹计划和审计对象,切实实现对所在地区、部门年度“最多审一次”改革目标。在整合内部资源方面,上级单位抽调选用下级单位的情况较为普遍,但向上级单位借力的渠道不多。以杭州市西湖区的财政审计为例,审计资源集中在基层审计机关,在数据采集阶段,统筹谋划不够到位,未统一梳理采集单位,“合并同类项”不够;在数据分析阶段,分析能力不足,未形成集中统一分析的优势。总的看来,基层审计机关普遍存在未统筹省市区审计资源,未形成上下级审计机关“统一审计方案、统筹分析人员、统一分析模型、共享审计成果”的方式协同开展财政审计工作。

二是内容统筹易,时间统筹难。通过清单委托等模式,可一定程度解决跨处室实施项目的审计内容统筹问题。但由于项目计划的时间性要求,上半年各地主要开展上级同步及同级审项目,而自定项目主要在下半年实施,因此部分项目“两统筹”难以突破时段性鸿沟。以杭州市桐庐县为例,提出项目计划安排时省市县存在时间差问题,省厅的项目计划草案下达比较晚,市局一般会更晚一些,作为县局在计划安排时间上就比较被动。有时候也会存在省厅确定的选题很好,但是有时间要求,作为县局虽然很想跟,但规定时间内又难以完成的问题。此外,近年来随着审计地位的不断提高,存在地方党委政府临时交办任务,随时调整项目计划的情况,对于“两统筹”的落实造成影响。

2. 审计组织方式的内外统筹与实质统筹

一是向内统筹易,向外统筹难。“两统筹”主要是基于优化内部资源配置、再造审计业务流程等的内生性改革,虽然在整合内部资源方面,上级单位抽调选用下级单位的情况较为普遍,但缺乏向外拓展空间。具体来看,外部资源方面,因助力中心工作推进、构建大监督格局的需要,外单位抽调审计力量的情况日益普遍,而审计向外单位借力则较难,另一方面,基层审计机关向上级单位借力的渠道不多。以市审计局为例,每年抽调至重点项目、巡察工作等人员约有10人,审计力量不足的矛盾更加突出。加之未建立健全与相关部门的成果共享机制,以及向行业监管部门借力的途径有限的现实情况,使得较多时候难以满足审计新时代下的审计全覆盖要求。

二是形式统筹易,实质统筹难。“两统筹”改革势必一定程度要打破分管领导、处室等科层式管理的惯有模式,而是由牵头部门在计划、实施阶段开展扁平化管理探索。但要打破原有格局,真正形成共谋、共审、共享的新体系尚存在一定困难,尤其是部分非紧密合作的“两统筹”项目,难以排除存在出工不出力的现象。以杭州市余杭区为例,除领导班子和临近退休人员,还有部分抽调在外协助省市区相关工作,实际在局里做项目的只有十来个人,每年要完成审计项目30个左右,加上这些年招录审计干部普遍以审计、经济专业为主,其余领域专业知识储备不足,给实质统筹造成了不小的难度。

(四)实现路径

基于当前推进“两统筹”面临的困难和问题,主要表现在审计项目方面,项目计划和对象难以在上下级审计机关中得到统筹;审计成果运用方面难以做到资源共享。审计组织方式方面,业务处室间的成果难以得到统筹,向外借力的渠道难以常态化统筹,与内部审计、社会中介的协作机制不够有效,人力资源管理较为传统。课题组从以下三方面对“两统筹”的实现路径展开研究。

1.建立规划计划融合的统筹体系。

一是审计项目计划的统筹管理研究。以三大平台为统领,按“一体化”思维做好统筹谋划。以“专业审计+民生项目+资金绩效+大数据...”的思路,加大项目间的穿插融合,充分发挥政策跟踪、财政大格局、经济责任审计三大平台引领作用,加强不同类型审计项目计划的相互衔接。同时,要求牵头处室按照“N合一”的要求来统一目标任务、统一数据处理、统一出具综合报告等。按重点任务与力量配置相衔接原则做好统筹谋划。围绕政策重点布局大项目,结合上级同步项目和地方实际,集中力量、重点突破,对热点难点问题进行专项审计。另外,也可按交办任务和审计项目相衔接原则做好统筹谋划。

二是审计对象的统筹管理研究。立足审计“最多跑一次”,不断完善审计对象库建设。在摸清审计对象底数的基础上,建立分行业、分领域审计对象数据库,重新划定处室审计对象,科学确定审计重点和审计频次。坚持规划计划相衔接模式。坚持年度审计对象查重筛选,明确年度项目的被审计单位清单,避免“多头审计”或者漏审。在处室审计项目计划上时要求报送被审计单位清单,以审计“最多跑一次”的要求减少对被审计单位的影响。

三是审计成果运用的统筹管理研究。健全共享机制,加强协调,探索上下共享机制。省级审计机关在编制和审核审计项目计划时,应统筹考虑全省审计项目安排,对市县审计项目计划力争做到与省厅项目计划同步审批、同步下发。上级审计机关安排统一组织审计项目时,应加强与下级审计机关的沟通,充分听取意见,给下级审计机关更多自主权。完善制度,建立内部共享机制。建立业务处室间的信息资源共享机制,打破固有的处室条线工作模式,以利于更好的利用审计成果。拓宽渠道,健全外部共享机制。建立健全与市纪委、市委组织部、市公检法系统的相关信息移送机制,适时进行交流沟通,提炼审计成果;同省份不同区域审计机关的资源共享机制应探索建立,有利于自然资源资产审计的成果利用和固化。

2.建立协作业务融合的统筹体系。

一是“大项目”审计组织方式的研究。通过对同类审计项目实施“大项目、大集中、大统筹”的审计组织方式,通过统一工作方案、统一数据采集、统一集中分析、统一调查了解、统一问题核查、统一定性定责、统一内部审理、统一出具报告等8个统一,通过各类审计资源统筹安排,实现对重点领域的全覆盖审计监督。改变大项目由专门的处室成立审计组,单一作战的审计组织方式,实现向“多位一体、协同作战、发挥整体效能”的转变,积极探索财政审计大格局的审计模式。可由一个业务处室牵头开展深入细致的审前摸排,站在整个审计的战略高度来布局、安排、组织和实施审计工作;各业务处室作为子审计组,根据统一安排的审计内容开展专项工作,全力服务全局工作目标,形成统一高效、整体联动、相互促进的整体。

二是“1+N”式审计组织方式的研究。通过开展“1+N”方式同步实施,将审人、审单位、审资金、审项目有机融合,努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”。 以政策执行情况专项审计为研究对象,其审计范围之广,涵盖了财政、经济责任审计等不同领域。把审计对象提高到一个全新的境界,扩大了财政审计的对象,把原来的财政审计对象,延伸到政策执行审计、经济责任审计的各个领域。从审计工作的实践看,政策执行审计是审计全覆盖的支撑,审计对象囊括了政策、资金、项目和责任主体,涉及国家经济运行的各个方面。审计时将政策、资金、责任三者的有机结合,唯有如此,才能在不同层面把审计项目做实做优。

三是“嵌入式”审计组织方式的研究。“嵌入式审计”主要是指将原有的事后审计的审计模式逐步前移,转化为事前审计和事中审计,在这个过程中,将审计直接嵌入至具体事项的全过程,包括项目计划立项、内部控制制度的执行、现场监管、事后监管等各类经济业务活动的管理中,审计监督应始终贯穿于其中。在审计项目开始后,合理选择不同类别的审计专长的审计人员,努力形成一个矩阵式组织的人员架构体系。这类嵌入式审计的防风险功能最为广泛,可以实现项目的事前、事中、事后的一体化审计模式,尤其在大型重点工程建设领域的跟踪审计尤为适用。同时,通过嵌入式审计,也可以进一步培养复合型人才,建立对财务、工程、法律、计算机等各类人员的管理梯度,引入不同部门的不同人员,对大型审计项目进行模块化审计。另外,该审计模式可以对审计结果最大化利用,信息公开、绩效管理、财务管理、内部控制和人事任命等,解决问责追责等“最后一公里”问题。

四是“融合式”审计组织方式的研究。该审计组织方式主要是要加强政府机关的审计资源整合力度,重点在于促进与上级审计机关的沟通、联系,加强与同级审计部门的项目合作以及完善审计机关自身的队伍体系整合。积极整合国家审计与内部审计、社会审计以及行业主管部门的多渠道审计模式,统筹利用审计资源最大化。尤其在当前各地审计时间紧、任务重的情况下,政府部门可以将部分项目委托交由中介机构进行审计,建立对社会中介审计的常态化管理机制。对专业性较强的大型公共建设项目、跟踪审计等,启用高素质高资质的社会中介人员参与项目,不仅可以利用中介机构人员特有的专业优势,合力解决审计过程中的疑难杂症,更可以通过沟通交流,打破国家审计人员固有的审计思维,双方取长补短,创新审计技术和方法,提高审计质量和效率。在进行各类国有企业和金融机构的审计过程中,积极有效运用内部审计资源,进一步拓展审计思路,合理降低审计成本,让企业在风险可控的范围内,将审计监督工作深入其中,并营造常态化的审计环境。

3.建立内外资源融合的统筹体系。

一是组织资源保障体系研究。建立完善沟通协调机制。建立局机关“两统筹”工作领导机制,并分解融入至三大平台工作领导小组、国家审计与内部审计业务融合领导小组等具体工作中,贯彻规划计划编制、项目组织方式选择、现场实施管理、质量控制体系建设、成果共享机制完善等各环节,打破业务、处室隔阂,统筹各方力量各类资源,避免“碎片化”作业和重复审计,提升审计管理的总体效能。建立过程质量督查机制。破除“为统而统”“为融而融”的观念,加大对“两统筹”项目的过程质量管理。建立健全审计成果的共享机制,加强审计机关之间和不同审计项目之间的沟通交流,及时共享审计信息和审计成果,从而提高审计监督成效。

二是人力资源保障体系研究。充分发挥内部审计和社会审计的作用,两者是实现审计全覆盖的重要力量,要加以形成监督合力。内部审计可以为单位提供科学化的经济决策,可以规范单位的日常内部管理,使单位达到风险防控的重要作用。这样的工作越积极越有效,单位出现违规违纪的概率就越小,国家审计监督的地位和作用也能提高。进一步优化完善内部审计的工作机制,使国家审计和内部审计做到充分的优势互补,从而完善审计全覆盖途径。同时,更好发挥社会审计作用,通过政府购买服务,有效缓解审计机关人员少任务多的矛盾,提升审计工作效率。

三是数据资源保障体系研究。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出,要坚持科技强审,加强审计信息化建设[⑨];中央两办《关于实行审计全覆盖的实施意见》也明确提出:审计机关适应大数据审计需要,根据大数据审计技术,构建起国家审计的数据系统和数字化审计平台,积极运用大数据技术。坚持科技强审,有效推进大数据审计工作,是提高审计监督以及实现审计全覆盖的重要途径。各级审计机关应围绕科技与审计工作的融合,强化大数据技术在审计工作各个层面的管理和应用,增强审计人员运用大数据技术的理念,按照“统一规划、两级部署、以用为本”的总体思路,加快实施“金审工程”各期项目,积极推广运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式。通过对不同层级、不同地域、不同系统、不同部门和不同业务的情况挖掘和数字分析,提升运用信息化手段发现问题、研究问题、解决问题的能力。

四、“两统筹”工作的杭州实践

中国特色社会主义审计事业已进入新时代,为加快实现审计全覆盖,构建统一高效的审计监督体系,落实“基层减负年”的要求,亟需加强审计项目和审计组织方式“两统筹”研究。本课题研究的目标任务主要围绕实现审计全覆盖、优化创新审计管理模式、缓解审计力量不足的现实问题。而基于杭州市的实际,针对审计项目计划和时间统筹难、审计管理模式较传统、审计力量不足等困难,课题组从规划计划、业务协作、内外资源融合等方面提出解决困难的主要路径。

(一)总体原则

审计项目和审计组织方式“两统筹”,作为新形势下的审计战略,是一种观大势、谋大事极为重要的思维,它从全局性和长远性两个维度谋划问题,作出全面系统的战略部署。为实现这个战略部署,课题组认为结合杭州市的实际,必须把握以下几个原则:

1.注重顶层设计。从党和国家监督体系的高度谋划推进审计工作,加强审计项目组织方式“两统筹”,在顶层审计上坚持“审计机关首先是政治机关”的要求,提升审计政治站位,把加强党对审计工作的领导贯彻到审计工作各方面、全过程。在审计项目安排中,杭州市审计机关始终坚持服务党和国家工作大局,更好发挥审计监督作用。同时,按照市委市政府重点工作安排,以及《政府工作报告》的相关要求,坚持突出重点、坚持科技强审、坚持改革创新、坚持建设高素质专业化队伍的要求,谋划新形势下的审计工作。

2.注重统筹推进。充分考虑杭州市审计项目和审计组织方式“两统筹”面临的复杂性和艰巨性,做到整体谋划、分类设计、分步实施,及时总结工作经验,确保各项措施相互衔接、协调推进。自上而下摸清审计对象底数,充分考虑市本级及区、县(市)审计机关的审计资源状况,明确审计重点,科学规划、统筹安排、分类实施,有重点、有步骤、有深度、有成效地推进[⑩]。

3.注重形成合力。审计机关作为党和国家监督体系的重要组成部分,按照党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系要求,把党内监督同国家机关监督,以及民主、司法、群众、舆论等各类监督有机贯通,形成监督的合力。建立健全能适应审计全覆盖的工作体系,统筹好审计的内部资源和外部资源,创新审计组织方式和技术方法,是做好审计项目审计组织方式“两统筹”的重要途径,也是提高审计能力和效率的必然因素。

(二)探索构建“统+融”的“两统筹”杭州路径

1.打造一套统筹规划计划融合的“指挥系统”

一是以年度“最多审一次”为标尺,做好审计对象统筹全覆盖。结合审计机关的机构改革,在摸清审计对象底数的基础上,进一步建立分行业、分领域审计对象库,科学确定审计重点和审计频次,防止扎堆审计、重复审计。2016年,杭州市率先出台了《审计工作发展“十三五”规划》,并相应制订了《经济责任审计“十三五”规划》《绩效管理“十三五”规划》等子规划,并以一张蓝图绘到底的作风结合年度计划优选对象和项目。科学制定年度项目计划,在确保全覆盖的基础上,防止对被审计单位出现过头审或漏审。一旦出现确实难以避免的审计对象重叠情况,通过审计清单任务跨处室委托实施的方式统筹解决,实现年度一个单位“最多审一次”的目标。如2019年科教处实施的市属国有文化企业运营情况专项审计调查,因华数集团正开展经济责任审计,因此所有现场取证工作均以清单化模式委托经责处审计小组完成。

二是以“一体化”为导向,做好项目计划统筹全覆盖。以政策跟踪审计、财政大格局审计、经济责任审计三大平台为引领,加强不同类型审计项目计划的相互衔接,要求牵头处室按照“N合一”的要求来统一目标任务、统一数据处理、统一出具综合报告等。如2019年42个项目计划中,有12个项目列入全年政策跟踪审计计划,11个项目列入财政大格局审计计划、13个项目列入经济责任审计计划,同时分别有21个和30个项目列入民生类和大数据类审计计划,为体现综合成效奠定基础。坚持“可融性”原则,将计划外的审计任务如领导交办事项,尽可能融入现有项目实施,既保证工作质量,也减少对年度计划的干扰。

三是以更加聚焦中心工作为目标,做好重点目标任务统筹全覆盖。首先围绕重点政策布局重点任务,紧紧围绕中央“三大攻坚战”、浙江省委“富民强省十大工程”、杭州市委“六大行动”等具体要求,结合上级同步项目和地方实际,出台审计项目任务清单,集中力量布局对热点难点问题的重点破题。其次围绕重点任务落实工作目标,列出年度工作目标和任务清单,以“融合式”结合至年度审计项目计划中。如今年将清理拖欠民营企业中小企业账款情况专项审计调查内容,融入至年度24个审计项目中,涉及约20个部门及12家国有企业,明确总体牵头处室和涉及财政、国资、建设等重点领域的责任处室,以“统分统”的方式做好统筹实施管理。再次围绕工作目标做好方案指导,根据财政大格局和经济责任等审计年度重点,出台年度总体工作方案和指导意见,形成全市“一盘棋”的工作局面。

2.打造一套统筹协作业务融合的“作战系统”

一是探索“大项目”审计组织方式。探索对同类审计项目实施“大项目、大集中、大统筹”的审计组织方式,按照八个统一原则实现对重点领域的全覆盖审计监督。如2018年实施的杭州市本级产业发展类资金绩效专项审计调查项目,由6个业务处合力对市本级64.62亿元产业资金开展全面审计。期间,统一工作方案、统一数据采集、统一集中分析、统一调查了解,同步对11个相关部门和13个区、县(市)开展统一问题核查,项目在统一定性定责、统一内部审理的基础上统一出具报告,最终在案件移送、领导批示、制度整改等方面均取得良好成效。如乡村振兴项目安排社保处和环资处、社区运营管理项目安排行事处和财政处开展大项目组织方式审计。

二是探索“1+N”式的审计组织方式。针对同一审计对象的不同领域审计内容,开展“经济责任+自然资源资产审计”“经济责任+专项审计”“政策跟踪+审计调查”等“1+N”方式的探索。如2019年对市经信委及相关区、县(市、区)同步实施数字经济财政扶持政策和工业企业“亩产论英雄”政策推进情况两个专项审计项目,利用同一队伍、同一时间对同一对象的不同领域开展审计监督,有效减少审计频次。

三是探索“嵌入式”审计组织方式。探索对亚运会、轨道交通建设等重点领域开展优化管理、提质增效导向的“嵌入式”跟踪审计,通过组建轨道交通工程跟踪审计工作现场办公室、建立联席会议工作机制和月度例会制度等形式,将跟踪审计监督嵌入项目建设的全流程。如轨道交通跟踪审计,2018年在项目前端探索零号清单审计夯实支付基础,过程中开展跟踪审计发现八大类58个问题,末端完成对13个标段的27.8亿元造价审计。又如为确保杭州市“152”重大产业项目及时落地生效,市领导交办杭州局及时跟进了解项目实际投入情况。为了给市领导决策提供客观准确信息,又不额外增加项目任务的考量下,市审计局结合两个区、县(市)2018年度财政决算审计中对相关项目的推进情况开展嵌入式审计。

四是探索“融合式”审计组织方式。加快内部资源整合步伐,2019年将社保处、资环处拟实施的乡村振兴审计项目和土地整理项目予以整合,同时融入数据处等力量资源,对桐庐、临安两地同步实施,避免重复审计。加快国家审计与内部审计工作融合步伐,2018年组织全市有关乡镇(街道)近300名内审人员参与“河长制”项目审计工作,2019年首次制定国家审计与内部审计项目协同计划,对16个项目开展协同实施合作,积极探索审计力量互补、资源配置融合、组织方式协同、审计成果共享的“杭州路径”。

3.打造一套统筹资源内外融合的“保障系统”

一是完善组织资源保障体系。建立由局主要领导牵头的“两统筹”工作机制,加强沟通协调,打破业务、处室隔阂,统筹各方力量各类资源;建立质量督查机制,通过优化审计方案,抓牢“三张清单”,保证跨处室委托审计事项能保质保量完成;完善审计业务会议制度,强化对“大项目”“融合式”项目的统一定性定责、统一内部审理工作,实现对“两统筹”项目的过程质量控制管理;优化内部考核机制,对“大项目”“1+N”等跨处室组织方式实施的项目,各处室按审计力量、贡献程度等分别给予系数加分,激发参与处室积极性。

二是完善人力资源保障体系。立足挖掘干部潜力,对全市审计系统干部情况开展专项调研,通过本轮机构改革,对原有处室职能和人员进行优化调整;成立杭州市首个机关青年工作委员会,通过“赛场赛马”“审计报告我来评”等活动,大力培育青年审计力量。立足调配外部资源,充分利用购买政府服务、加大国家审计与内部审计协同、聘请高校专家等方式,开展组织型、聘用型、委托型、合作型等各类方式审计,如2019年计划委托主管部门内审机构对下属单位市管领导干部开展经济责任审计的试点,加大内管干部审计监督覆盖面。同时立足构建大监督格局,加大与其他监管部门的协作配合,与纪检监察、检察、巡察、编办、公安、考评办等部门建立了协作关系,在案件线索、公益诉讼、行政配合等方面建立了协作机制,如2019年计划与市编办联合对4家单位开展经济责任审计和用编情况同步检查,努力减轻被审计单位工作配合负担。

三是完善数据资源保障体系。启动“智慧审计”二期项目建设,构建杭州审计数据仓库和大数据审计综合分析平台,将72个信息系统的112项数据纳入智慧审计平台,建立数据报送更新机制,加大审计数据的汇集力度,为业务审计提供高质量的数据支撑。启用电子数据分析室,组建大数据分析团队,实行项目审前总体分析,对审计项目提供强有力的“非现场”支撑。建立“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的新型大数据审计组织形式,通过项目统筹和人员统筹,优化人员结构,做到项目有重点、协审有进退;实行业务和大数据“双主审制”,探索大数据审计工作模式科研成果在审计项目中的应用;另外还要求在专用数据分析环境集中开展审前数据分析,切实减少审计现场数据分析时间,重视运用大数据手段的非现场审计,以此构建具有杭州特色的大数据审计监督体系。

四是探索向行业监管部门借力的工作机制。通过向行业监管部门借力的形式,提升审计工作专业化程度,提高审计工作质量。如2017年和2018年,市审计局联合市财政局、税务局、社保局、医保局等行业职能部门,对萧山、余杭、富阳三区的社保一体化工作开展专项审计调查,审计组成员充分发挥各自在专业领域中的特长,在社保基金统一收支、统一管理、统一政策方面提出了审计意见和建议,加快推动132.8万参保人群社保“进城”,得到市领导的高度肯定。


五、结论与展望


(一)研究结论

在中国特色社会主义进入新时代,审计工作的目标定位、职能作用、任务重点都发生变化的时代背景下,习近平总书记对审计工作提出了一系列重要指示,要求努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,以推进国家治理体系和治理能力现代化。课题组基于此研究背景,就如何进一步加强审计项目和审计组织方式的统筹,优化审计资源配置,实现高质量审计全覆盖,提出了意见建议。本文首先分析了当前形势下“两统筹”的现状,根据目前推进“两统筹”工作存在的困难和问题,阐述了“两统筹”的实现路径。再基于杭州市审计机关的实践,从聚焦审计项目的科学规划、组织优化、资源配置三个方面,探索构建“统+融”的“两统筹”杭州管理模式,努力形成一套统筹协调、运行高效的项目组织管理“指挥系统”、“作战系统”和“保障系统”,不断提高审计工作科学化水平。

(二)思考与建议

审计项目组织方式“两统筹”,是审计署于2019年3月按照党中央、国务院的有关要求,为进一步优化审计资源配置,大力推进审计全覆盖而提出的一项具体工作。因此项工作开展时间较短,对于“两统筹”的概念、措施等未有具体的文献综述及政策法规,且各地审计资源状况不同,审计机关对于“两统筹”工作取得的经验成效以及存在的具体困难尚有较大的不确定性,有待进一步的深入研究和探讨。

基于上述研究结论,课题组建议从以下几方面来健全审计项目和审计组织方式“两统筹”工作,以进一步完善其理论依据,丰富实践经验。一是工作机制方面,在审计项目计划阶段,省厅与特派办能在年初明确项目统筹计划,初步确定被审计地区和主要单位,以便于各地做好计划环节的审计对象统筹;各地在项目立项阶段,以优先服从上级项目为前提,统筹处理好同步项目与自定项目关系;省、市审计机关可与基层的区县审计机关出台资源共享机制。在审计项目实施阶段,定期开展已审计单位和拟审计单位情况调查,促进处室间的信息共享,加大实时统筹力度,建立健全与相关部门的成果共享机制,同时探索向行业监管部门借力的途径。二是在实现审计全覆盖过程中,要拓展审计监督广度和深度,处理好社会对审计的巨大需求、审计监督兼顾深度广度的要求与审计资源的有限性之间的矛盾。采用委托式的项目需要具备明确审计任务、清晰审计要求、详细审计清单、有效复核检查等质量控制环节,同时在各级考核中要充分体现成果共享理念,鼓励上下级审计机关、不同处室间合作开发审计成果,以增量思维来实现“一审多果”目标。三是在审计队伍建设方面,审计机关需要根据新任务新要求,全面加强自身建设,建立和完善相关的制度安排,建立健全专业化人才的“双向流动”机制,发挥上下级审计机关间的互助帮带作用。推进审计人才建设工作,注重人才梯度培养,打造一支业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍,提升审计专业化水平,提升审计服务能力。另外,新时代的审计工作应强化大数据审计理念,增加审计场景应用,使基层审计人员喜欢应用平台开展审计业务,实现平台建设与审计业务“双促进”。加强项目审前总体分析工作,帮助基层审计机关组建项目数据分析团队。加强大数据人才队伍建设,组建全市计算机审计人才库和大数据分析团队,制定大数据审计人才培养计划,增强信息安全保障工作,以此推动审计工作模式创新发展,为国家审计现代化提供强力支撑。


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2.中办国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》[Z],2015

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5.中央审计委员会办公室印发《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》的通知(中审办发〔2019〕21号)

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7.审计署.《审计工作通讯》(2019年第40期、58期、67期)关于《“两统筹”常见问题解答》(一)(二)(三)

8.《浙江省审计厅关于贯彻落实审计项目审计组织方式“两统筹”工作的实施意见》(浙审秘〔2019〕53号)

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[①]徐宇宁.《如何打造审计“铁军” 》.人民论坛.2014


[②]审计署办公厅.《“两统筹”常见问题解答(一)》(审计工作通讯).2019年第40期


[③]中央审计委员会办公室.《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》.中审办发(2019)21号


[④]中央审计委员会办公室.《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》.中审办发(2019)21号


[⑤] 《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》.中办、国办.2015


[⑥] 中央审计委员会办公室.《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》.中审办发(2019)21号


[⑦] 同上


[⑧]中央审计委员会办公室. 《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》.中审办发(2019)21号


[⑨] 审计署审计科研所.《审计研究报告》.2018年第16期


[⑩] 《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》.中办、国办.2015


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